Commande publique : une révolution verte à marche forcée – La Gazette des communes

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Transition écologique
Publié le 03/11/2022 • Par Christine Berkovicius • dans : Actu juridique, France
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Quand on interroge les acheteurs sur le grand sujet qui les préoccupe, la réponse fuse, quasi unanime. C’est l’article 58 de la loi relative à la lutte contre le gaspillage et l’économie circulaire (Agec) qui focalise leur attention. Promulgué le 10 février 2020, ce texte prévoit que, dans les marchés de fournitures, une partie des biens doit être issue du réemploi ou de la réutilisation, ou intégrer des matières recyclées.
Ces nouvelles obligations ont été précisées en 2021 dans un décret en forme d’inventaire à la Prévert qui répertorie 17 familles de produits – des imprimantes aux bocaux, en passant par les bâtiments modulaires préfabriqués –, assorties de taux variant de 20 à 40 %. Par exemple, le papier d’impression doit comporter 40 % de produits recyclés, pour les téléphones ou les vélos, le pourcentage de réemploi ou de réutilisation a été fixé à 20 %. Quant aux fournitures de bureau, elles devront intégrer 20 % de produits recyclés. L’objectif est de sortir d’une démarche linéaire – fabriquer, consommer, jeter – pour apprendre à penser différemment – réutiliser, réparer, recycler – mais aussi de booster, par la demande, le développement de nouvelles filières circulaires.
La voie choisie par la direction des affaires juridiques de Bercy se veut « la plus opérationnelle et pratique possible ». Mais, sur le terrain, la mise en œuvre du décret s’avère complexe. « Les objectifs sont quasi identiques d’une famille de produits à l’autre alors que l’offre est très différente et, parfois, inexistante », relève ­Gwenaël Le Roux, chargé de mission « achats durables » au ­Reseco, le réseau d’acheteurs du grand Ouest. C’est notamment le cas pour les vêtements de travail ou les chaussures, pour lesquels le taux de réemploi ou de réutilisation doit être de 20 %. « Lorsque l’on a interrogé les entreprises, un an auparavant, nous étions très loin de ces ratios. Il existe une inadéquation entre l’objectif fixé et la réalité opérationnelle. Tout le monde s’en est plaint », tranche ­Nicolas ­Cros, directeur des achats et de la commande publique à ­Bordeaux ­métropole (28 communes, 814 000 hab.).
Sur la méthode, il faut également s’adapter et savoir saisir la bonne occasion au bon moment. Or la commande publique, avec sa lourdeur et son formalisme juridique, « n’est pas bien adaptée à l’achat de seconde main », relève ­Bruno ­Koebel, directeur général adjoint à l’­eurométropole de ­Strasbourg (lire p. 38). « ­L’intention est louable, poursuit-il, mais il faudrait des mesures qui facilitent l’achat ­d’occasion », au moins le temps que les filières se structurent.
En plus de promouvoir l’économie circulaire dans la commande publique, la loi « Agec » impose aux acheteurs de réduire, « dès que cela sera possible », la consommation de plastique à usage unique ou la production de déchets. Complétée par la loi du 16 novembre 2021 sur la réduction de l’empreinte environnementale du numérique, elle prévoit aussi qu’à partir de 2021 les acheteurs auront à tenir compte d’un indice de réparabilité lors de l’achat de produits numériques et de durabilité à ­partir de 2026.
D’autres textes ciblent des secteurs spécifiques. Pour la restauration collective, la loi « Egalim »(1) du 2 octobre 2018 oblige les acheteurs à intégrer 20 % d’aliments bios et 50 % de produits sous signe de qualité, ainsi qu’un repas végétarien par semaine. Selon le portail national « ma cantine », les chiffres étaient respectivement de 16 et 14 % en 2021. Le texte bannit aussi l’usage du plastique dans les ­cantines scolaires en 2025.
En vertu de la loi de 2015 sur la transition énergétique, les collectivités devront verdir leur flotte. Dans le secteur du bâtiment, 25 %, au minimum, des rénovations lourdes et du neuf devront intégrer des matériaux biosourcés ou bas carbone en 2030.
Plus fondamental encore, l’arti­cle 35 de la loi « climat et ­résilience », complété par un décret du 2 mai 2022, fait évoluer la procédure de marché en profondeur. Ainsi, la possibilité de retenir le prix comme critère unique d’identification de l’offre la plus avantageuse est ­supprimée et la présence d’un critère environnemental dans 100 % des marchés à compter d’août 2026 se généralise. Les ­acheteurs devront aussi tenir compte des objectifs de développement durable dans les ­spécifications techniques des offres et dans les conditions d’exécution.
16,8 % des marchés publics intégraient une clause environnementale en 2020, ce qui représente près de 19 % des montants engagés, selon l’Observatoire économique de la commande publique. Pour les seules collectivités locales, le chiffre est plus bas. Cela concerne 12,6 % des marchés et 17,6 % des montants ; un léger recul par rapport à 2019.
C’est une vraie révolution. Les collectivités s’y préparent en commençant « à monter les curseurs », affirme ­Viriginie ­Bauda, directrice de la programmation et de la ­performance « achat » à la métropole Aix Marseille ­Provence (lire ci-­dessus). Elles doivent, en même temps, s’assurer qu’elles seront en mesure de vérifier les engagements des entreprises pour éviter le piège du « greenwashing ». « C’est un point de vigilance essentiel sur lequel nous devons monter en compétences, sinon on tombe vite dans la prime au plus gros menteur », met en garde ­Laurent ­Gollandeau, directeur de la commande publique à la ville et à la métropole de Nantes (24 communes, 656 300 hab.).
A la place du critère unique du prix, les acheteurs vont devoir raisonner sur la base du coût global de l’achat, en s’appuyant sur « le coût du cycle de vie du produit », qui intègre les externalités négatives de l’achat, comme le bilan carbone. Pour l’instant, tout le monde tâtonne. « Nous nous y sommes essayés, lors d’un marché de couches pour les crèches, sur la base d’un questionnaire aux fournisseurs, mais on s’est rendu compte que les entreprises n’étaient pas capables de fournir les informations demandées », témoigne ­Nicolas ­Cros, à ­Bordeaux métropole.
Pour les aider, le ministère a promis dans l’article 36 de la loi « climat et résilience » de leur fournir un outil de calcul qui permettra de chiffrer ces éléments et de comparer les offres en les monétisant. « Nous réalisons actuellement l’état de l’art, et nous ne sommes pas seuls, il existe aussi des travaux à l’échelle européenne », précise le commissaire général au développement durable, ­Thomas ­Lesueur.
La loi « climat et résilience » prévoit, enfin, l’élargissement des schémas de promotion des achats socialement et écologiquement responsables (Spaser), ces documents qui servent de feuille de route à la commande publique. Jusqu’à présent, ils étaient obligatoires pour les collectivités réalisant plus de 100 millions d’euros d’achats annuels. A compter de 2023, le seuil sera abaissé à 50 millions. Avec 300 collectivités désormais concernées, le gouvernement veut accélérer la dynamique, alors que seules 34 des 160 collecti­vités visées par le précédent texte s’étaient pliées à l’exercice fin 2019. Enrichissant, mais chronophage, ce processus nécessite d’emporter les élus et les services, et vient ­ajouter des obligations aux ­acheteurs. ­Certains plaident pour « une petite pause normative », afin de digérer les changements et de se former. Pour mieux asseoir la transition verte dans la commande publique.
« Je suis facilitateur “clauses sociales et environnementales“, une double fonction qui était sans équivalent lors de mon recrutement en 2019. Mon métier consiste à faire en sorte que, à chaque marché, on se pose les bonnes questions sur ce que l’on peut demander pour servir les intérêts environnementaux. Le reste de mon temps est dévolu à la mise en œuvre des clauses sociales. Je suis rattaché au service des achats. J’interviens sur les procédures formalisées et je rédige les articles qui sont en lien avec le développement durable. Aujourd’hui, les critères environnementaux peuvent représenter jusqu’à 20 % de la note globale pour le choix d’une offre. On commence même à les intégrer dans les marchés de maîtrise d’œuvre. Pour les marchés non formalisés, nous élaborons un clausier destiné à servir d’outil à ceux qui passent des commandes au jour le jour. »
Consciente du poids stratégique de ses achats qui représentent 1,3 milliard d’euros par an, la métropole de Marseille, sous l’impulsion des élus, a profité de l’élaboration de son premier schéma de promotion des achats publics socialement et économiquement responsables (­Spaser) pour mobiliser les services sur le développement durable. « La démarche a duré deux ans. On a constitué quatre groupes de travail où sont intervenus des agents, les directions opérationnelles et les juristes pour générer de ­l’adhésion », décrit la cheffe de projet, ­Maya ­Ribault. L’initiative a aussi permis de montrer que la collectivité ne partait pas de zéro et qu’il ­existait déjà des bonnes pratiques qui ont pu être mises en exergue dans le ­document. Adopté il y a tout juste un an, le Spaser est maintenant opérationnel et, pour faciliter sa mise en œuvre, la métropole joue, là encore, la carte du collectif. « Nous avons lancé un plan de formation à tous les niveaux de la chaîne de l’achat public pour que tout le monde, jusqu’au prescripteur, puisse appréhender le concept, les leviers et les outils », poursuit-elle. Démarré en janvier, ­celui-ci s’articule autour de modules thématiques et se poursuivra un an, à raison de 50 agents par ­session, tous les deux mois.
Avant même l’entrée en vigueur de la loi « Agec », l’eurométropole de Strasbourg a décidé d’expérimenter le réemploi. Une première opération a eu lieu dans une pépinière d’entreprises, pour réaménager les espaces de convivialité en les équipant de mobilier d’occasion. Un marché a été passé avec une architecte décoratrice. Elle a conseillé la collectivité dans le choix du mobilier, auprès de structures comme Emmaüs, et l’a customisé. « Les utilisateurs ont été très satisfaits et, sur le plan financier, cela nous a fait gagner 67 % par ­rapport à du mobilier neuf », explique ­Bruno ­Koebel, directeur général adjoint des services. La démarche a été r­ééditée, et certains locaux du centre administratif ont pu être meublés en ­mobilier d’occasion. L’euro­métropole s’est ensuite attaquée au domaine de l’électro­ménager. Associée à d’autres acteurs publics, elle a passé, avec la structure Envie, un marché de prestations, réparations, acquisitions et locations d’appareils électroménagers en réemploi, qui vient tout juste d’être renouvelé. Le montant est de 180 000 ­euros par an. « Notre objectif est, cette fois, de mettre l’accent sur la réparation, d’avoir toute une série d’alternatives à disposition et de ne recourir à l’achat qu’en dernier recours », poursuit ­Bruno ­Koebel. « Cela doit devenir un réflexe, mais il faut de la pédagogie ! »
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